成都探索农村”土改” 集体建设用地入市进程暂阻

随着新型城镇化的不断深入，包括广东、山西、甘肃、浙江等多地在推进“集体经营性建设用地入市”上纷纷落子。

3月22日，成都发布《成都市统筹城乡2025规划》（以下简称《规划》），“创新集体建设用地开发利用机制”更被列为主要工作之一。

据了解，成都上述探索始于2015年，并已经取得一定成效。但是，推进相关工作仍旧有重重困难。在以成都市郫县为重点案例的《规划》中，表示2015年9月7日成功拍卖13.447亩集体经营性建设用地使用权。

但是，至当年年底，郫县再无一宗土地入市——与2015年完成1200亩的计划任务相距甚远。直到2016年2月6日，郫县才挂牌成交第二宗集体经营性建设用地。

“集体经营性建设用地入市并非简单的商品买卖，探索的过程很复杂，涉及到了大量的法规政策制定工作。”成都市国土局副巡视员朱晓寰对21世纪经济报道记者表示。

如何解决好实际工作中的困难，将是《规划》提出，要将农村建设为记得住乡愁的幸福美丽新村的前提。

积极推进

所谓“集体经营性建设用地入市”，是指在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经营性建设用地可以以出让、租赁、入股等模式参与市场交易，享受和国有土地同等权利。

推进集体建设经营性用地入市，被认为是增加农民财产性收入的方式之一。

2015年2月，允许包括北京市大兴区、广东省佛山市南海区、重庆市大足区、四川省郫县等33个县（市、区），在“集体经营性建设用地入市”上进行试点。

随后，各省开始积极推进上述改革。根据上述《规划》，“集体经营性建设用地入市”也将是未来10年成都版城乡统筹改革的重点。

目前，成都郫县多管齐下，积极探索“集体经营性建设用地入市”。而从进展看，成都郫县由于制定了最为详尽的实施法规，也被认为有可能取得最大突破。

朱晓寰详细解释了郫县试验的法规制定具体过程，“农村集体经营性建设用地要流转，必须符合规划和通途管制，在此前提之下，还需要明确农村集体经营性建设用地入市的实施主体，是单个的农民，还是广义的合作主体。”

此外，《土地管理法》规定农村集体经营性建设用地属农村集体经济组织所有，过去集体经济组织的表现形式是以“大队”为基础的三级组织，但经过多年发展后很多地方已经不存在“大队”的概念，如在郫县的具体实验过程中，不再以“大队”为入市主体，而是变为了村民参股的“资产管理有限公司”。

“集体经济组织确定后，第二步是谁能组织，谁能代表，如何代表，如何进行公开公平的决策体系，都是需要建立规范。”朱晓寰解释道，“2015年，我们以《郫县集体经营性建设用地入市暂行规定》为总揽，一共为这项实验制定了多达 19项的配套法规。”

配套法规中涉及到了卖地后的收益分配机制，即国家、集体和个人如何分配利益。根据《郫县农村集体经营性建设用地入市收益分配指导意见》，郫县根据不同的区位制定了不同的分配机制。

如郫县第二宗入市土地的增值收益分配以“二八开”为基准原则。具体而言，即将20%的土地收益按股东人数进行现金分配；余下的80%作为集体公积金和公益金，其中50%作为集体资产管理公司公积金，用作村级资产再投资和公共资源配套优化，并在公司股权中量化到股东，另外30%作为公益金，用于村级公共福利，如购买新农合、发放养老补助、基础设施维护和环境综合整治等。

等待突破

按照国家的规定，2017年将是“农村集体经营性建设用地”经验总结期，因此2016年该试点工作的实质性推进极为关键。

但21世纪经济报道记者在采访中却获悉，郫县目前的试验进展远落后于预期。

截至2016年3月11日，郫县分6次挂牌9宗土地，仅成交7宗土地，成交总亩数约65亩——事实上，郫县宣布全县可入市交易的集体土地存量达到5500亩，其中具备入市条件的存量农村集体经营性建设用地为2900亩。

面对规划和实现的巨大差距，朱晓寰对21世纪经济报道记者表示，集体经营性建设用地入市“探索的过程很复杂，如涉及到了大量的法规政策制定工作，因此减缓了2015年的郫县试验进度”。

朱晓寰称，在一系列法规的出台后，“今年郫县的入市宗数有望从去年1宗的基础增长到31宗”。

21世纪经济报道记者也注意到，成都在集体经营性建设用地的探索，并非仅“入市交易”一项，还包括“探索建立集体经营性建设用地价格市场发现机制”，“建立集体经营性建设用地有偿使用制度”等。

而“稳妥有序推进宅基地有偿退出试点”也将是成都的探索内容，具体的思路是采取“货币化非集中安置+整理形成建设用地或指标”等方式，探索农民自愿有偿腾退宅基地进城购房落户试点，促进有意愿、有能力进城购房落户的农民有序向城镇转移，同步配套完善城乡基础设施和公共服务，着力增强城镇综合承载能力，加快推进以人为核心的新型城镇化。

同时，成都市统筹委副主任屈松还告诉21世纪经济报道记者，成都统筹城乡改革“下一个10年”的工作，将重点从农村产权制度、土地制度、金融制度、户籍制度、城乡规划建设、产业发展、基础设施、公共服务、社会治理、生态保护十个方面着力。