地方财政破产计划出台：可变卖政府资产偿债

发生四级以上地方债风险事件，离任领导有责任也将依法追究

地方政府债务管理再次迈出关键一步，必要时可启动财政重整计划。

国务院办公厅14日公布了万字《地方政府性债务风险应急处置预案》（下称《预案》），对未来近17万亿元地方政府债务和8万多亿地方政府或有债务可能出现的风险，给出了应急处置工作机制，以牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。

“这个预案类似于美国地方政府破产法，解决了债务危机爆发后如何处理的难题，它是中国地方债风险控制的最后关口，相当于地方债管理的‘刹车闸’，也给地方举债以警示作用。”中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对《第一财经日报》记者分析。

上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣对本报记者表示，中国有近300个地级市、2800多个县以及4万多个乡镇，各地经济发展水平不一，不排除某些地区发生政府债务违约。不过，《预案》的出台并不意味着我国地方政府债务有所谓的危机，而是从规范管理的角度，防止、控制债务风险。

债务风险分级、分类处置

财政部前部长楼继伟对中国地方债风险的诊断结果是：总体风险可控，但局部地区债务比例过高，应予以重视。

为了化解地方政府债务风险，近些年中国进行了大刀阔斧的改革，包括规范地方政府举债融资机制，剥离地方政府融资平台的政府融资功能，对地方债进行限额管理，将地方债纳入预算管理并接受人大监督，以及出台超10万亿元的地方政府债务置换计划等。

根据中央预算报告，2016年地方政府债务余额限额为17.2万亿元。这是今年地方政府债务的上限。根据财政部数据，截至2014年末，地方政府或有债务规模为8.6万亿元，这包括地方政府负有担保责任的债务和负有救助责任的债务。

对于如何应对地方债务风险，上述《预案》从组织指挥体系及职责、预警和预防机制、应急响应、后期处置和保障措施等方面，给出了一套完整、系统的方案。

比如，为确保债务风险“早发现、早报告、早处置”，《预案》依据风险事件性质、影响范围和危害程度等，将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较大）、Ⅱ级（重大）、Ⅰ级（特大）四个等级，相应实行分级响应和应急处置。

财政部有关负责人表示，对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险，主要由市县政府立足自身化解；对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险，除上述措施外，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外，当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。

化解风险，关键要处置好债务。《预案》区分了不同的债务类型，依法分类提出处置措施，实现债权人和债务人依法合理分担债务风险。

比如，《预案》重申，对存量或有债务，无论存量担保债务还是存量救助债务都不属于政府债务。除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门不承担偿债责任，仅依法承担适当的民事赔偿责任，最多不应超过债务人不能清偿部分的50％；此外，对新预算法实施后地方政府违法违规担保承诺的债务，参照存量担保债务依法处理。

“这一规定有利于商业银行、投资者等资金融出方建立正确的投资风险意识，不再存在‘万一债务违约，上级政府一定会来救助’的不良预期。”郑春荣表示。

地方可启动财政重整计划

地方政府财政重整计划无疑是《预案》一大亮点。

财政部有关负责人介绍，财政重整指的是债务高风险地区，在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上，依法履行相关程序，通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。对债务高风险地区实施财政重整，是地方政府债务应急处置的重要内容，世界各国通常会采用类似做法。

根据《预案》，在地方政府面临债务风险处置后，可以启动财政重整计划，即在保证政府基本公共服务的前提下，可以采取六大举措，分别是拓宽财源渠道、优化支出结构、处置政府资产、申请省级救助、加强预算审查、改进财政管理等。

具体来看，在财政重整计划中，地方政府可以暂停部分财税优惠政策，依法合规加大收入；采用“三公经费”零支出、大幅削减人员福利等举措，减少财政支出；卖掉政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，用于偿债；不得新批政府投资计划，不得新上政府投资项目，不得设立各类需要政府出资的投资基金，已经设立的应当制定分年退出计划并严格落实等。

温来成告诉本报记者，与其他国家不同的是，中国的地方政府掌握较多的资产，比如土地、经营性国有资产，以及行政事业性资产，必要时可以用来偿债。

郑春荣告诉本报记者，“财政重整计划”与西方国家的“地方政府破产”法律程序类似，包括与债权人协商、资产处置程序等。由于我国《破产法》中没有关于地方政府破产的法律条款，《预案》的相关规定弥补了法律空白。

中国社科院财经院院长助理张斌表示，财政重整计划实际是对政府预算的一种重新安排，和债务重组是不同的概念，更不是政府的破产计划。

责任厘清可追究离职领导

《预案》重申，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则。这与2014年出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》口径一致。

不过，在出现特大债务风险事件后，省级政府偿还到期地方政府债券本息有困难的，国务院可以对其提前调度部分国库资金周转，事后扣回。

温来成表示，这种做法是阶段性缓冲地方政府债务风险，但债务责任主体仍是地方政府。

山东、四川等地此前出台的债务管理文件强调，省级政府对市县政府债务实行不救助责任。这些都有利于一级政府举债和责任统一，而不能转移给上级政府或下级政府。

郑春荣对本报记者分析称，《预案》提出省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，是在强化省级政府责任，因为当前我国地方政府债务量最大的是地级市和县级政府。这样做有利于避免中央政府的信息不对称。

值得注意的是，此次《预案》还强化了债务责任的追究，包括离任的政府领导。过去一些地方无序举债、违规融资现象屡禁不止，重要原因在于追责不到位。

《预案》规定，只要发生四级以上的地方债风险事件，就要适时启动债务风险责任追究机制，不仅依法追究本届政府任内相关责任人的行政责任，还明确规定政府主要领导同志不得重用或提拔，对属于离任领导责任的也要依法追究。

温来成对本报记者表示，以前一些地方领导通过大量举债获得政绩，留下大量债务，强化债务追究机制将给地方政府领导举债予以警示。