温故1998中国房地产：只租不售固化社会贫富分层

一

在房地产市场遍试各种药方后，人们突然发现，早在1998年房改时，正确的药方就已经存在。《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号），是中国改革史上最伟大的文件之一。文件中提出的“停止住房实物分配，逐步实行住房分配的货币化，建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，最低收入家庭由政府或者单位提供廉租住房，中低收入家庭，购买经济适用住房，其他收入家庭购买、租赁市场价格的商品住房”，几乎可以原封不动地用来作为今天的房地产“新政”。中国房地产龙头企业老总郁亮在接受采访时说：“我觉得这次房地产行业的调控，有点像回到1998年左右。”

现在的问题是，我们后来为什么偏离了国发〔1998〕23号文？这个问题不搞清，即便今天回到1998年房改政策，也不能保证不会再次出现偏离。

二

回顾1998年以后的房地产市场的演进，与23号文偏离最大的，就是“建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系”这一条--本应“为主”的经济适用房完全消失，取而代之的是以商品房为主的住房供应体系。在我看来，主要原因有两个，一个是客观的，一个是主观的。

客观原因，就是市场套利。

房改初期，商品房和经济适用房价格差别不大，加上申请资格和上市期限的限制，两者之间的价格差不足以诱发大规模套利。但随着商品房价格的上升，与经济适用房的价格迅速拉开。经济适用房较短的“解禁期”已不足以抵消两个市场套利的巨大利益。于是，由“人”来决定如何分配的经济适用房，成为诱发腐败的巨大温床。

中国商品房市场的设计，从一开始就是为了融资。1990年代初期，为吸收超发的货币，对抗通货膨胀，先后建立起股票、期货和不动产三大资本市场。房地产市场就是资本市场。1998年房改如同大规模城市“上市”，使房地产一举超过股票、债券，成为中国地方政府最主要的资本来源。当套利迫使地方政府在“住”（经济适用房）和“炒”（商品房）之间只能二选一的条件下，地方政府本能地选择了更为重要的资本市场。

主观上的原因，就是将商品房视作“市场”，同时把经济适用房贴上“计划”的标签。在改革的大背景下，不断增加“市场”，减少“计划”，乃至最终“让市场起主导性/决定性作用”，已经成为政策制定者的信条。经济适用房和商品房之间出现大规模套利后，一个本能的判断，就是市场和计划双轨制必须“并轨”--“市场”的商品房和“计划”的经济适用房中只能二选一。显然，本拟作为供给主体的经济适用房，首先会被政策抛弃。

三

今天，我们面对的依然是类似的问题：1、商品房市场和保障房、廉租房、租赁房市场之间的套利；2、如何设计非价格决定的政策性住房的分配机制。

由于作为资本市场的房地产涉及太多人的利益，地位很难动摇，一旦出现不同市场间的套利，就一定会再次给商品房市场让路。最近，一些城市打压商改住、SOHO改住、农房改住，以及拆违、打压小产权等，本质上，都是在打击市场套利，维护资本市场的价值。这意味着，如果这两个问题不解决，住房供应市场就一定会再次回到单一不动产市场。在单一住宅供应体系下，所谓的住房政策，就只能是简单的供给数量管理。

显然，我们今天的政策并非简单回到1998年房改那么简单。只要不能设计出区分不同市场的制度，“以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系”就依然会是一句空话。自1998年以来住房市场的演变告诉我们，如果要建立“多层次的住房供应体系”，首先必须建立起使不同层次住房供给模式间无法套利的住房制度--如果没有渠道，不论水量多少，都不会流到缺水的农田里。

结论很清楚，当下住房政策的核心，不是干预市场上的房价或供给规模，而是建立无法互相套利的多样化的住房市场。

四

回到“以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系”，第一个要做的，就是定义政策性住房的准入资格。这是区分“住”和“炒”两个市场的关键。原来的经济适用房准入资格与单位挂钩，然后拓展到与户籍挂钩。但当“新市民”成为城市住房需求主体时，这一准入标准就很难与真实需求相匹配了。

为什么经济适用房要与户籍挂钩？这就涉及到公共产品和服务的交易模式问题。

在发达国家，主体税种是直接税，纳税人相当于城市公共服务购买人，无论有没有户籍，只要纳税，就有权享受公共服务。在中国，由于缺少直接税，如果给所有人提供公共服务，必定会出现空间套利行为--人口从公共服务较差的城市向公共服务较好的城市迁移。最终，公共服务水平较高的城市会因为吸引过多人口而入不敷出。这就是多城市的中国与单一城市的新加坡，在住房保障制度上面临的最大条件差异。

五

在现有的人口甄别工具中，只有户籍可堪一用。如果以户籍作为政策性住房的准入前提，政策性住房（及其相关的公共服务）就一定会福利化。户籍价值上升，取消户籍制度就更加困难。而福利化的住房制度，也就不可能实现“广覆盖”。

在没有直接税的条件下，突破户籍制度的一个办法，就是将同户籍挂钩的保障性住房的申请资格，转为同就业挂钩。具体讲就是只要缴纳“五险一金”，就有资格申请政策性住房。其政策结果，就是户籍贬值，“五险一金”升值。由于中国是间接税为主，对就业的补贴，就会通过在地企业竞争力的提高，转变为政府的税收增加。1998年时，“五险一金”制度远没有今天完备，而今天，全面覆盖的“五险一金”完全具备替代户籍制度的可能。

一旦政策性住房不是同户籍而是同就业挂钩，其福利性质立刻就会改变。因为低房价会通过企业劳动力成本降低获得额外竞争力，并导致全社会税收的增加。

六

同户籍相比，就业具有很高的流动性。在多城竞争的环境里，就可能出现空间套利--在不同城市就业套取政策性住房的资格。现在普遍推行的办法，就是政策性住房只租不售。这个办法看似解决了空间套利的问题，但实际上是以社会资本损失为代价的。假设一套市值100万的住房，只租不售，这100万市值就只是“影子价值”--既不属于个人，社会也得不到。由于不能流通，这100万社会资本在经济体系里无端消失了。

在租赁为主的市场，公共服务改善带来的土地升值，既不能转化为社会资本，也不能带来个人财富的增加--社会投入的资源（土地、公共服务、建安）不变，但形成的价值却大为缩水。这就是为什么改革开放前纯租赁的公房制度下，全社会资本不足，社会财富积累效率低下。

更为严重的是，只租不售会固化社会的贫富分层。1998年房改到现在，城市居民已经分为有房的居民和无房的居民两大阶级。社会财富的一个主要的分配形式，就是通过改进公共服务推高不动产所有者物业价值。这一财富转移机制，使得无房居民的财富很难赶上有房居民。而且只要公共服务改善，住房就会继续升值，进入有产阶级的门槛就会升高，社会贫富差距就会进一步加剧。

怎样既能防止套利，又能避免贫富分化？这还是要回到1998年经济适用房制度设计存在的套利问题。经济适用房之所以能被用来套利，第一是时间太短，第二是分配不公。如果加长“解禁”期限，同时规定一个人一生中都有权获得一次（并且只能有一次）政策性住房，再辅之小户型设计等，就可以有效地将政策性住房与商品房市场有效区隔。

正确的政策住房供给制度，既不能是只售不租，也不是只租不售，而是两者的结合--“先租后售”。首先，将住房租给新就业城市居民。然后将房租积累到个人账户。一定年限后，补足成本差价后，获得完整的商品房产权。由于劳动力有随着时间“折旧”的特点，只要解禁时间足够长，空间套利的可能就变得很小。

更为重要的是，由于解禁后的政策房可以上市，因此可以成为合格的抵押品在资本市场上融资——政府无需为解决住房问题沉淀大量流动资金。而这一点恰是改革开放之前，住房只能覆盖少量居民的根本原因。

七

有区别才有政策。一旦有了不同的住房供给渠道，我们就可能有针对性地对不同层次的住房“精确”供地。由于政策性住房与城市的真实需求正相关，因此，可以作为其他层次住宅的供地的锚。政府通过调整不同住房和政策性住房供给的比例，可以影响城市扩张的速度。比如，规定每建设10平方米保障住房，可以在商品房市场上推出1平方米住房，来调节城市在资本市场上融资的规模--城市扩张速度快，商品房可以增加到2平方米；城市扩张减慢，需要去库存，就减少到0.5平方米，甚至暂停商品房供给。

当城市建成后，商品房市场主要的作用，就不再是融资，而是通过交易给没有流通的不动产定价，从而创造信用。一级土地市场上的商品房供地需求，也就随之大幅减少。

住的市场（保障住房）和炒的市场（商品房）分开后，房地产市场就可以重新设计差异的政策--在商品房市场，大幅度减少供地（为防止高估值的不动产市场无预警崩盘，甚至可以暂时冻结市场交易）；在保障房市场，则大力增加供地，有需必供，住有所居，实现城市基本住房全覆盖。

同1998年不同，那时城市住宅绝大部分都需要靠增量解决。而今天，通过增量形成“多层次城镇住房供应体系”的机会已经失去。现在只能设计不同的制度，将社会上的存量住房改造为“多层次的住房供应体系”：1、对于现有的保障性住房，可以通过“共有产权”的方式，将价格还原到购房时刻，然后按照“增值共享”的规则，转让给现有的住户；2、城中村等“小产权”住房，则可以通过每年交地租的办法使其合法化，成为租赁市场的主要组成部分；3、对空置房屋征税，将闲置商品房逼到租赁市场。通过针对存量住房制定不同的政策，就可以在存量基础上，重建多层次的住房体系。

八

1998年后地方政府转向商品房而不是经济适用房，还有一个为很多研究所忽视的问题，就是地方政府缺少足够的供应经济适用房激励。

新加坡政府为什么有强大的建设公共住房激励？不是他们的政府更亲民，而是因为低成本住宅会压低新加坡劳动力成本，其收益会从企业税收和就业增加带来的好处中收回。新加坡只有一级财政。整个国家像是一个独立核算的公司。收入从税收体现还是地价体现，对于政府而言是无差异的。

但中国目前税收制度，相当于联邦制国家--公共服务由地方政府提供，中央却获得税收大头。地方政府大规模建设政策性住房，带来的税收增加却须和中央财政分享，其本质就是牺牲卖地的溢价收益补贴中央财政。因此，地方政府一定会以地价方式而不是税收方式获得土地收益。显然，如果不能通过税制改革或转移支付，地方政府就会陷入公共住房提供越多，未来的公共服务负担越重的负面激励。

九

1998年房改在中国改革史上的意义，现在无论怎样称赞都不为过誉。可以说没有当初的房改，就没有今天中国的经济。但同时，由于缺少区隔不同市场的制度设计，导致大规模套利，最终没有建立起“以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系”。今天，如果我们要回到1998年房改的初衷，就必须补上“市场归市场，保障归保障”这一课。没有制度配合的政策，不是真正的政策，顶多算是美好的愿景。这就是我们从1998年房改得出的教训。

（作者为厦门大学教授）