菁城子｜当交通违章成了薅羊毛

前段时间，国务院督查组在地方检查发现，河北、山东、河南许多省市，当地政府在国省干线违规限高设卡，影响到货车通行和道路安全。司机为应对飘忽不定的限行限高，找黄牛绕路躲限高，硬着头皮闯限行。一被抓到，罚款让人叫苦不迭。

督查组称，地方政府猛抓交通违规，是在追求“局部利益和考核指标”。何谓“局部利益和考核指标”？受新冠大流行影响，许多地方经济困难，财政难以正常维系，于是交管部门成了创收部门。他们有罚款指标，执法比以往严，罚款也越发重，甚至不惜违法也要创收。

这算是经济承压，日子不好过的现象之一吧。“罚款经济”由来已久，最常出现在交通执法。开车的人很多经历过，一些路况良好的道路会莫名其妙限速，司机一不小心就超速被拍；有的岔道突如其来画实线，司机动辄就压线；一些指示牌不清楚，引得司机稀里糊涂走错路。

媒体报道过，沈海高速3374公里处摄像头，每年拍摄交通违章超过12万起，年创收2500万，盈利能力超过许多上市公司。如此胆大包天的敛财，全国范围内不算多——但是，通过交通违章薅羊毛，各地都不少见。微博上，随处可见这样的抱怨。

地方政府为一己私利，雁过拔毛，盘剥车辆，已经到了非治理不可的地步。2019年，交通运输部回复政协委员提案时承认，“断崖式降速”和“忽高忽低式限速”确实存在，要改进。

今年，新的《公路限速标志设计规范》发布，不规范标志和“隐蔽拍摄”设施将被拆除。此外，公安部交管局发布了新的超速违章处理意见，对违反超速规定且未造成后果的，予以警告，不再扣分罚款。

这些都是对地方“罚款经济”的限制，非常好。但还只是治标，若想根除“罚款经济”，得对它的机制彻底改革。地方政府胡作非为，是因为它能执法罚款中分成获利。不解决这个问题，执法者难免就蠢蠢欲动。

读到这里，可能有人会反驳：不需要改革呀。《道路交通安全法》清楚规定，公安机关交通管理部门依法实施罚款的行政处罚，应当收缴分离；罚款和依法没收的违法所得，全部上缴国库。哪里存在罚款分成呢？

问题在“国库”二字。一般人以为“国库”是“国家金库”，实际按照法律规定，县级以上各级政府都建立国库，库款支配权属于本级财政部门。一个县城的交通违章罚款上缴，与其说“上缴国库”，还不如说是“上缴县库”。上缴款项如何分配，法律没有明确规定，基本是当地财政部门说了算。

2004年，财政部下发《关于加强政府非税收入管理的通知》，规范“非税收入”的使用。非税收入的分成比例，“应当按照所有权、事权以及相应的管理成本等因素确定”。也就是说，交管部门可以从违章罚款“分成”，不是子虚乌有的谣言，而是有切实的法律依据。

“分成”不仅合法，地方政府早有规矩。部门可以分成，执法人员也拿它考核。2016年，两名河南南阳的警察，就因为“抢活儿”上了新闻热搜榜。一个警员只认地盘界限，其他人不能“撬活”，另一警员说“你开你的，我开我的，谁能拦住是谁的本事，谁也不影响谁。”

其实，即便执法人员没“分成”，只要罚款收入归“县库”，就难保政府创收。每到年底，一些交管部门和工商执法部门有“罚款指标”，执法比往常严苛。（2014年河南工商年底冲刺）。这正是某些政府部门“年底真忙”的真相。

有些人会说，执法者获取一定利益，更有激励严格执法，没什么问题吧？普通民众不违法，还怕管得严？我在网上看此类新闻时，经常会收到类似评论，并且赞成者极多。

持此观点的人忽略了：执法过程双方表面地位对等，依法行事，其实执法者的地位和话语权远超相对人。地位不对等，执法者就有了操弄空间，他们可以选择宽松，也可以选择严苛。他们解释法条，决定处罚轻重。被处罚想申诉，成本之大，令人生畏。

执法者有很大裁量权，并且很难被质疑约束；一旦他们能以权谋利，就很难确保执法公正。当法治从源头被污染，人们对法律的信心被动摇，危害太大了。

“摄像头赚钱”不只中国存在，欧美国家也常见。2010年，英国伦敦一处道路监控被曝出，由于交通指示信息混乱，一个摄像头成了“印钞机”，三个月创收200万英镑，司机大骂交通部门无耻。

2014年，美国密苏里州一小镇发生骚乱，一个很重要的原因是：当地“罚款经济”肆虐，两万多人的小镇，年罚单近1.2万张，且罚款极高。黑人交不起罚单，变卖家产，最后愤而打砸。后来密苏里州通过法律，将以创收为目的的罚单视为侵权，并对交通罚款作上限规定，超额部分由州政府支配发放。通过这些改革，“交通恶政”才得以解决。

解决“罚款经济”问题，可以多项并举：监察部门要倾听民意，媒体可以监督报道，民众的举报申诉途径也要畅通。但这些举措只是外力，想根本解决这个问题，得消弭执法者的谋利机会，不妨考虑以下几项措施：

罚款不能为罚而罚，政府应从以罚款优先赔偿/补偿受害者。这对受害者才公平，利于平复伤痛，化解矛盾，使社会恢复如常。倘若受害者不能首先获得抚慰，其他人借着他人伤痛反而获利，谈何公道？

罚款应独立设置，用于解决问题。比如交通违章罚款基金，在维护好因交通事故的伤害同时，可以用于改善道路状况，减少事故发生；也可以用于公益目的，比如抚慰交通伤残人士，用于道路安全教育，等等。

罚款不应笼统纳入“县库”，而应专款专放，专门审计。每一笔来源，每一项用途，都应有据可查。这一笔基金的丰俭和执法者业绩无关，和当地经济状况无关，不能挪作他用。执法者收入应由税金给付，而不是自己创收。